Das neue Gesetz zu überwachungsbedürftigen Anlagen
Was sind eigentlich überwachungsbedürftige Anlagen? Machen wir zur Einstimmung in die Materie eine kurze Liste von Beispielen auf:
- Anlagen in explosionsgefährdeten Bereichen
- Aufzugsanlagen
- Dampfkessel
- Druckbehälteranlagen
- Tankstellen
Die große Gefahr, die von derartigen Anlagen ausgehen kann, hat den Gesetzgeber zu Recht auf den Plan gerufen, um Regelungen im Umgang mit denselben verbindlich festzulegen. Ein zentraler Punkt ist hierbei die Betriebssicherheitsverordnung. Früher war es das Produktsicherheitsgesetz, das über diese Anlagen wachen sollte. Doch mit dem neuen Gesetz zu überwachungsbedürftigen Anlagen (ÜAnlG) gibt es seit dem 27. Juli 2021 endlich ein recht fundamentales eigenständiges Gesetz zu diesem überaus wichtigen Thema.
Einführung, Wortlaut und konzeptionelle Entwicklung eines Leitfadens zur Umsetzung des Gesetzes für überwachungspflichtige Anlagen am Beispiel einer Referenzanlage in der chemischen Industrie. Von Donato Muro
Die Anlagensicherheit wurde neu gedacht
Moderne Unternehmen kokettieren heute sogar gern und plakativ werbewirksam mit ihrem neuen Bewusstsein für die Umwelt oder die Glückseligkeit ihrer Mitarbeiter. Sehr gut abzulesen sind solche Entwicklungen an der enormen Ausweitung des Arbeitsschutzes (AS) in den vergangenen Jahren, wozu unbedingt die Anlagensicherheit gehört.
In diesen Bereichen hat sich innerhalb der letzten zehn bis 20 Jahre eine recht komplexe Rechtssystematik entwickelt. Diese besteht aus einer langen Reihe von:
- Gesetzen
- Verordnungen
- Technische Regeln
- Handlungsempfehlungen
Was dazu im vorangegangenen Produktsicherheitsgesetz zu finden ist, das sind aus heutiger Sicht sehr veraltete Vorschriften, die seit dem Jahre 1953 in der Regel nicht mehr angefasst worden sind. Eine Überarbeitung und „Modernisierung“ auch mit Blick auf den technischen Fortschritt war und ist also dringend geboten.
Gerade bei den überwachungsbedürftigen Anlagen ist die präventive Gefahren-Minimierung von ganz gravierender Bedeutung. Um hier eine konkrete Umsetzung in den Unternehmen voranzubringen, musste der Gesetzgeber aktiv werden.
Endlich ein eigenständiges Gesetz für überwachungsbedürftige Anlagen
Wegen der zum Teil sehr großen Gefahren, die von überwachungsbedürftigen Anlagen ausgehen können, muss eine greifende gesetzliche Regelung gleich mehrere Aspekte umfassen:
- die Bereitstellung der Anlagen
- deren Betrieb
- die Instandhaltung
- Änderungen (auch in deren Nutzung) und Umbaumaßnahmen
Wir wissen, dass bestehende Normen immer wieder an den Stand der Technik angepasst werden mussten. In diesem Zusammenhang kam und kommt es ständig zur Veröffentlichung zusätzlicher Technischer Regeln und DIN-Normen.
Die bisherige Abwesenheit der gesetzlichen Grundlage war eine geradezu schwerwiegende Fehlstelle in der Rechtssystematik, weil so die Normenhierarchie, in der das Gesetz stets eine Vormachtstellung vor der Verordnung und den darauf folgenden Regelungen genießt, nicht komplett war. Im Zuge der Neuordnung des Produktsicherheitsgesetzes und damit einhergehend auch der Betriebssicherheitsverordnung (BetrSichV) hat der Gesetzgeber diese Lücke im Juli 2021 geschlossen.
Dabei wurde wahrlich nicht gekleckert, sondern geklotzt, denn das neue, überaus ausführliche Gesetz beinhaltet sogleich 34 Paragrafen und 6 Abschnitte. Adressiert werden darin jede Institution und jede Person, die mit überwachungsbedürftigen Anlagen in einem Verantwortungszusammenhang stehen. Die Gliederung des Gesetzes sieht wie folgt aus:
- Abschnitt – Anwendungsbereich und Begriffsbestimmungen
- Abschnitt – Pflichten der Betreiber
- Abschnitt – Aufgaben und Pflichten von zugelassenen Überwachungsstellen
- Abschnitt – Zulassung von Prüfstellen im Sinne der Überwachung und Aufsicht
- Abschnitt – Aufsichtsbehörden
- Abschnitt – Verordnungsermächtigungen sowie Übergangs-, Bußgeld- und Strafverfolgungsvorschriften
Der Betreiber spielt eine zentrale Rolle
In Abschnitt 1 werden in § 2 Nr. 1 ÜAnlG die überwachungsbedürftigen Anlagen zunächst definiert. Allerdings auch wieder in jener unbequemen Weise, dass eine verbindliche Aufzählung der überwachungspflichtigen Anlagen ausgelassen wurde und zur Prüfung des Sachverhalts auf die Anhänge der Betriebssicherheitsverordnung verwiesen wird.
Deutlicher wird das Gesetz bei der Verantwortung für eine Anlage, die eindeutig dem Betreiber im Sinne der umsetzungspflichtigen Person zukommt. Bei ihm wird die Wirkungsmacht, also der bestimmende Einfluss gesehen, was die Errichtung, den Betrieb und die Prüfung der Anlage anbetrifft.
Desweiteren wird Bezug genommen auf das Arbeitsschutzgesetz und die Pflichten des Arbeitgebers, die darin formuliert sind. So sind in § 3 ÜAnlG die Grundpflichten des Betreibers angesprochen und in § 4 die Pflicht zur Durchführung der Gefährdungsbeurteilung. Mit § 5 wird die Verpflichtung des Arbeitgebers zu geeigneten Schutzmaßnahmen festgezurrt. Gleich in § 5 Abs. 1 wird die Einhaltung des TOP-Prinzips oben an gestellt, während in Abs. 3 die Pflicht zur Dokumentation der Gefährdungsbeurteilung klargestellt wird.
Für die Ausarbeitung der geeigneten Schutzmaßnahmen können und sollen weiterhin die Technischen Regeln und die Betriebssicherheitsverordnung herangezogen werden. Diese Systematik ist sinnvoll, weil auf diese Weise eine gefahrenbasierte, risikospezifische Entscheidung für die am besten geeigneten Maßnahmen ermöglicht wird.
Zu den vorsorglichen Schutzmaßnahmen gehört unter Einbeziehung der Technischen Regeln zur Betriebssicherheit (TRBS 1111) die Dokumentation der Prüfung auf die folgenden Sachverhalte:
- Gebrauchstauglichkeit
- Ergonomische Gestaltung
- Sicherheit am Arbeitsplatz, bei den Arbeitsmitteln und Arbeitsverfahren sowie bei der Arbeitsorganisation
- Vorhersehbare Störungen
§ 7 ÜAnlG umfasst durchaus Einzelheiten zu den Prüfungen der Anlagen wie deren Fristen. Explizit genannt sind die Zeiten vor der ersten Inbetriebnahme beziehungsweise vor der Wiederinbetriebnahme nach prüfpflichtigen Änderungen oder nach außergewöhnlichen Ereignissen. Es wird sogar zwischen behördlich angeordneten Prüfungen, Prüfungen durch zugelassene Überwachungsstellen und jene Prüfungen, die der Arbeitgener selbst durchzuführen hat, unterschieden.
Vorgaben für Prüfstellen
§ 10 legt dann fest, was zu tun ist, wenn Sicherheitsmängel an den Maschinen festgestellt werden. Deutlich weiter greift § 11 ÜAnlG, denn damit werden die Länder dazu aufgefordert, Anlagenkataster zu erstellen und zu pflegen, die alle ihnen unterliegenden überwachungsbedürftigen Anlagen führen. Desweiteren werden die Anforderungen für eine Zulassung als Überwachungsstelle aufgezählt und erläutert.
§ 18 geht auf die erforderliche Unabhängigkeit und Objektivität der Überwachungsstellen ein.
In § 31 wird erkennbar, dass diese rechtliche Neuordnung weiterhin im Fluss ist. Darin wird eine Aufforderung ans Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) formuliert, weitere Vorschriften zur Konkretisierung des ÜAnlG zu erlassen. Dies steht im Zusammenhang damit, dass im Zuge der Neuordnung die (unvollständige) Liste aus § 2 Nr. 30 Produktsicherheitsgesetz nicht mehr relevant ist.
Das Zusammenwirken von Anlagensicherheit und AS
Die Vorschriften für diese beiden Bereiche werden nicht allein vom Gesetzgeber beziehungsweise den Bundesministerien erlassen. Zu ihrer Überprüfung, Einhaltung und Durchführung gibt es noch mehrere andere Institutionen wie die Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA) oder den Ausschuss für Betriebssicherheit (ABS).
In dieser Verantwortung steht der Betreiber
Das neue Gesetz zu überwachungsbedürftigen Anlagen nimmt die Anlagenbetreiber in dieser Weise in die Pflicht:
- Einhaltung der Grundpflichten (§ 3)
- Erfordernis der Gefährdungsbeurteilung (GBU – § 4)
- Planung und Durchführung geeigneter Schutzmaßnahmen (§ 5)
- Regelmäßige Prüfungen der Anlagen (§ 7)
- Ausführung eines Betriebsverbots (§ 8)
Wann sind diese Pflichten erfüllt?
Der Anlagenbetrieber muss diese Schutzziele über den ganzen Lebenszyklus einer Anlage berücksichtigen, in diesem Zusammenhang also eine eigene Sicherheitspolitik vorlegen. Er muss die aktuell geltenden Rechtsvorschriften des Binnenmarktes und zugleich jene technischen Vorschriften umsetzen, die speziell für den Anlagentyp gelten.
Kurze Schlussbewertung
Das neue ÜAnlG ermöglicht endlich eine neue Regelungsstruktur für das große Feld der Anlagensicherheit ähnlich der Systematik der Arbeitsschutzvorschriften. Eine große Verbesserung besteht jetzt darin, dass Einzelvorschriften zu überwachungsbedürftigen Anlagen früher meistens deplatziert beziehungsweise verstreut vorlagen. Dieses Gesetz führt nun zu mehr Klarheit bezüglich der Verantwortlichkeiten und Verpflichtungen.
Dennoch ist ein möglicherweise fundamentaler Einfluss auf gewohnte Praktiken eher als mäßig einzuschätzen, denn die Sicherheit überwachungsbedürftiger Anlagen orientiert sich nach wie vor vorwiegend an der Betriebssicherheitsverordnung und den ihr nachrangigen Technischen Regeln plus Handlungshilfen, deren Bedeutung dadurch mitnichten geschmälert wurde.
